¿Qué supone gobernar por decreto? ¿Cuál es su impacto empresarial?

Explicamos el posible alcance de los decretos que puedan llegar ante las próximas elecciones y el período posterior hasta la formación de gobierno.

• El campo de aplicación de los reales decretos y de los reales decretos leyes es diferente y, por lo tanto, también lo son sus consecuencias empresariales
• El Gobierno ha manifestado su intención de seguir aprobando diferentes decretos leyes a lo largo de las próximas semanas

“Gobernar por decreto” es la expresión coloquial de un conjunto de técnicas de producción normativa que tienen un importante impacto empresarial. Para comprender el entorno legislativo y su evolución es importante entender algunos conceptos que nos permiten anticipar posibles escenarios y repercusiones empresariales.

Y lo es mucho más en un contexto como el actual, en el que el ejecutivo ha manifestado su intención de aprobar varios decretos leyes antes de las elecciones y no tenemos muy claro cuánto tiempo puede permanecer en funciones después de ellas.

¿A qué nos referimos con la expresión “gobernar por decreto”?

Dentro de la acción de gobierno, las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo son uno de los ejes fundamentales. Lo son, principalmente, en dos direcciones. En primer lugar, el Gobierno suele ser el gran impulsor de la acción parlamentaria, al tener a su servicio miles de funcionarios altamente especializados capaces de trabajar en la elaboración de proyectos de ley.

Por otro, el Gobierno dirige la actividad de una Administración que está plenamente sujeta a las leyes que emanan de los parlamentos. Y, además, debe sujetar sus gastos a un presupuesto que deben aprobar las Cortes Generales.

Sin embargo, no siempre el Gobierno dispone de la mayoría parlamentaria que le permita afrontar sus proyectos. Es entonces cuando surge la idea (equivocada) de que gobernar por decreto es un recurso que tiene el Gobierno para saltarse el control parlamentario.

Muy al contrario, gobernar por decreto, es decir, a través de la aprobación de reales decretos y reales decretos leyes, es un conjunto de recursos de los que dispone el Gobierno para introducir novedades normativas, pero en el que, como veremos, no se pueden traspasar determinados límites.

¿Qué tipo de decretos podría aprobar el Gobierno?

De momento, no sabemos todos los detalles. Los primeros han tenido como protagonistas el permiso por paternidad, la vivienda, la posible salida del Reino Unido de la Unión Europea sin acuerdo, la protección social de determinados colectivos y la regulación de jornada laboral.

No obstante, parece que hay dos líneas que nos pueden orientar sobre los que están por llegar. Por un lado, el Gobierno promete que serán unos cuantos, probablemente uno, al menos, cada semana. Por otro, los ha bautizado como “decretos sociales”, lo que hace prever que se trate asuntos de fuerte carácter programático.

Aunque no sabemos cuál será el contenido exacto de esos decretos, sí se puede prever que pueden afectar especialmente a las relaciones de las empresas con sus trabajadores como podría ser el caso, por ejemplo, de una contrarreforma laboral o de medidas en materia de Seguridad Social.

¿Es lo mismo un real decreto que un real decreto ley?

No. “Real decreto” (o, simplemente, “decreto”) se refiere a una norma aprobada por el Gobierno con rango de reglamento, de jerarquía inferior a una norma con rango de ley. Por su parte el término “real decreto ley” (o, simplemente, “decreto ley”) se aplica a un tipo de norma con rango de ley aprobada por el Gobierno.

¿Para qué sirven los reales decretos?

El término “real decreto”, sin añadir tras él la palabra “ley”, designa a un tipo de norma que aprueba el Gobierno, sin intervención del Congreso o del Senado, y que, salvo algunos supuestos como los relacionados con la organización del propio Gobierno, se emplean para desarrollar algunos aspectos de las leyes.

En ese sentido, constituyen un mecanismo muy importante de acción gubernamental en tiempos de falta de mayoría parlamentaria. Permiten realizar ciertas reformas, especialmente en lo que se refiere a cuestiones técnicas, sin tener que votarlas en el Congreso.

Sin embargo, no puede traspasar lo establecido por las leyes. Así, si un artículo de un decreto contradice lo establecido en una norma con rango de ley, puede ser anulado por el Tribunal Supremo a través de diversos procedimientos. Es más, su propia razón de ser debe sustentarse, normalmente, sobre la existencia de una ley a la que desarrollan.

¿Cuál es el impacto empresarial de los reales decretos?

Es importante porque contribuyen a desarrollar detalles que las normas con rango de ley solamente regulan en términos generales. Por ejemplo, en el ámbito fiscal existen muchos reglamentos de desarrollo de la Ley General Tributaria y de las leyes de los impuestos. Igualmente, normas tan importantes para los emprendedores como el Plan General de Contabilidad o el Reglamento del Registro Mercantil, por poner solamente algunos ejemplos destacados, son aprobadas por real decreto.

Pongamos un ejemplo, para entenderlo mejor. Una norma con rango de ley puede establecer que existan retenciones a cuenta de los impuestos, pero las condiciones concretas en las que se practican (obligados, plazos, procedimiento de cálculo, tipos de retención, etc.) se suelen determinar en un real decreto.

Por lo tanto, los reales decretos regulan detalles, pero que pueden resultar enormemente importantes para cualquier empresa.

¿Para qué sirven los decretos leyes?

Están previstos en la Constitución Española (en el artículo 86) para que el Gobierno pueda aprobar una norma con rango de ley (como las que se aprueban en las Cortes Generales) sin contar con la previa aprobación parlamentaria. Sin embargo, solamente pueden aprobarse en un caso: en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad.

En definitiva, con los reales decretos leyes, el Gobierno consigue introducir medidas que exijan la rápida aprobación de normas con rango de ley sin necesidad de pasar previamente un proceso parlamentario. No obstante, en plazo de un máximo de treinta días, el Congreso debe pronunciarse sobre si ratifica o deroga el real decreto ley.

Por otro lado, existe una serie de materias en las que no se puede emplear la figura del real decreto ley. Entre ellas, se encuentran los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos y, dentro de los deberes se encuentra el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Por ello existe cierto debate jurídico acerca de si el decreto ley es un medio adecuado para reformar leyes fiscales y dentro de qué límites.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional tiende, cuando se le ha planteado, a no declarar inconstitucionales, generalmente, los decretos leyes relacionados con cuestiones fiscales. Por lo tanto, no es descartable que, por esta vía se pretenda introducir algunas modificaciones en la normativa tributaria en las próximas semanas.

¿Qué podemos esperar de los reales decretos antes y después de las elecciones?

En los casos en los que el Gobierno decida aprobar reformas mediante un real decreto, estas seguirán en vigor mientras no sea aprobado otro en sentido contrario. Por lo tanto, en principio, la mayoría tendrán un carácter más o menos duradero.

No obstante, si, de un modo u otro, cambiase el signo político del Gobierno, es probable que los nuevos responsables iniciasen otro tipo de reformas que, en algunos casos, puedan tener un sentido contrario. Incluso uno del mismo signo que el actual, podría considerar necesarias nuevas medidas que maticen lo acordado en su momento o que profundicen en ello.

En todo caso, esas decisiones no dependerían del juego de mayorías parlamentarias, al no ser normas que pasen por las Cortes Generales. Dependerían exclusivamente de la voluntad del Gobierno y del respeto a los límites legales.

Por otro lado, tras las elecciones, durante un tiempo, el Gobierno permanecerá en funciones. Si el proceso de formación del nuevo se dilata, ese plazo puede ser más o menos largo. Durante todo ese período, lo normal es que se sigan aprobando algunos reales decretos porque seguirá habiendo muchos asuntos sobre la mesa. No obstante, sí es cierto que lo habitual es que se “eche un poco el freno” para no interferir en las negociaciones que estén en marcha.

Si tras la formación de un nuevo ejecutivo, este no contase con un apoyo parlamentario estable, es probable que los reales decretos sean la forma más habitual de introducir reformas normativas.

¿Y qué pasará con los reales decretos leyes antes y después de las elecciones?

No existe especial diferencia entre la situación preelectoral y la poselectoral. En cualquiera de los casos, es necesario recabar un apoyo suficiente en el Congreso de los Diputados.

La principal diferencia es que, hasta que no se abran las nuevas Cortes Generales, el encargado de decidir sobre si deben seguir en vigor es un órgano denominado Diputación Permanente del Congreso de los Diputados, más reducido que el pleno de los 350 diputados que componían esta cámara antes de la disolución.

Sin embargo, en uno u otro caso, cuando llegan al Congreso (antes de la constitución de las nuevas Cortes Generales, a la Diputación Permanente), esta cámara, sin intervención del Senado, debe pronunciarse con un sí o un no.

No obstante, existe la posibilidad de que se tramiten como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, que es más breve que el ordinario, pero permite una tramitación en ambas cámaras y es la vía para poder introducir enmiendas en el texto.

Las principales dudas que surgen en estos momentos son relativas a la actitud de los grupos políticos ante los reales decretos leyes. Pueden tomar distintas orientaciones: apoyarlos o rechazarlos todos, apoyar unos sí y otros no, reclamar que se tramiten como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, etc.

En todo caso, tras las elecciones, no existe un plazo mínimo durante el que esos reales decretos leyes deban estar en vigor. La aprobación de una ley posterior en sentido contrario derogaría su contenido. Y, por supuesto, si el Congreso (en este caso, su Diputación Permanente) los rechaza, pierden inmediatamente su vigencia.

Por lo tanto, las empresas y los ciudadanos en general deben estar preparados para diferentes destinos de los nuevos reales decretos leyes:

• Puede que algunos sean ratificados sin más y perduren largo tiempo.
• Otros, al no contar con el apoyo de la Diputación Permanente, estarán en vigor solamente unos días.
• Algunos pueden ser ratificados, para ser luego enmendados a través de la tramitación como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
• Quizá algunos, a pesar de su ratificación, podrían estar poco tiempo en vigor, si la nueva mayoría parlamentaria que surja tras las elecciones así lo quiere.

De este modo, lo más recomendable es que las empresas se informen adecuadamente de qué normas les van a afectar y en qué medida y que se preparen para afrontar los posibles escenarios de cambio normativo a los que se pueden enfrentar.